Un modelo urbano correcto que exige instrumentos para funcionar

El Programa Municipal de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (PMOTDUM), actualmente en consulta pública, representa un cambio sustantivo respecto al modelo de planeación que ha guiado el crecimiento de Mérida en las últimas décadas. A diferencia de instrumentos anteriores, el PMOTDUM no se limita a intentar regular la expansión urbana (cabe decir que con pocos resultados), sino que reformula la relación entre ciudad y territorio, alineándose con algunos principios recientes de la planeación urbana contemporánea y con la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano.

Viéndolo desde una perspectiva estrictamente técnica, el modelo propuesto parece ser conceptualmente correcto, aunque siempre perfectible. Sin embargo, su viabilidad práctica depende de la implementación simultánea de instrumentos de suelo, financieros y de gestión urbana. Sin estos, el riesgo es claro: encarecimiento del suelo, incremento de la informalidad y expulsión metropolitana de la vivienda accesible.

Los elementos del PMOTDUM que lo hacen técnicamente correcto

El primer acierto del PMOTDUM es reconocer el territorio como una estructura con valor propio y no únicamente como una reserva futura de expansión urbana. Este enfoque permite proteger de manera más clara el suelo ambiental y productivo, reduce la discrecionalidad en la expansión de la mancha urbana y establece una lógica de contención territorial coherente con las vocaciones urbanas, agrícolas y los retos ambientales actuales. Asimismo, el programa jerarquiza el ordenamiento territorial al mismo nivel que el desarrollo urbano, subordinando la zonificación primaria a criterios regionales y ambientales, y no únicamente a presiones de crecimiento poblacional o inmobiliarias. 

Por primera vez se establece una zonificación secundaria de la que carecían los programas anteriores y se plantea que, por medio de las Zonas Urbanas de Intervención (ZUI) y las Secciones de Orden Urbano (SOU), aun reconociendo que estas zonas y secciones estarán sujetas a una mayor especificidad por medio de programas parciales futuros, se conseguirá acotar la discrecionalidad y discrepancia de criterios con que se manejaba la gestión urbana.

Otro elemento técnicamente correcto es la apuesta por la ciudad compacta y la densificación del tejido urbano existente, vinculando la localización de vivienda con la infraestructura y los servicios ya disponibles. Lo anterior en congruencia con las mejores prácticas internacionales, aunque es preciso reconocer que existe un gran rezago por la falta de inversión pública en este sentido.

El punto crítico: por qué el modelo no es viable por sí solo

El PMOTDUM asume que la contención territorial y la densificación producirán automáticamente una ciudad más accesible y equitativa. Sin embargo, la experiencia urbana demuestra que la ciudad compacta no se produce únicamente mediante normas, sino a través de instrumentos activos de suelo y financiamiento, aplicados en polígonos específicos de intervención y con estrategias de socialización adecuadas. Lo anterior requiere tanto de la inversión pública para atraer la inversión privada como de una adecuada gobernanza.

Sin dichos instrumentos, el efecto previsible es el aumento del precio del suelo intraurbano, la reducción de la producción de vivienda social y media, así como el desplazamiento de la población hacia municipios colindantes, con el consecuente incremento de la informalidad.

Los instrumentos que harían viable el modelo

La viabilidad del PMOTDUM depende principalmente de la aplicación prioritaria de recursos públicos en infraestructura, equipamiento y espacio público, así como de estrategias financieras como la implementación de un banco municipal de suelo y de un fideicomiso urbano que aseguren la disponibilidad de suelo para vivienda accesible más allá de los ciclos administrativos.

Asimismo, se requiere una gestión activa del suelo intraurbano mediante inventarios de predios baldíos, impuestos al suelo ocioso, polígonos de actuación y mecanismos de reajuste parcelario que permitan superar la fragmentación predial. El modelo también debe incorporar instrumentos de captura de valor, como cobros por densidad adicional y contribuciones por mejoras, que permitan financiar la infraestructura necesaria para la ciudad compacta.

Finalmente, es indispensable incluir mecanismos de vivienda asequible, como cuotas obligatorias en proyectos de densificación, uso de suelo público bajo esquemas de comodato o arrendamiento de largo plazo y subsidios dirigidos al suelo. Lo anterior sólo se hará posible con la participación equilibrada de inversión pública y privada, delimitando claramente las correspondencias para que las cargas urbanísticas aplicadas a los desarrolladores e inversionistas vengan acompañadas de incentivos de gestión y del cumplimiento por parte de las dependencias gubernamentales y organismos responsables de la infraestructura urbana, principalmente en energía eléctrica, agua y drenaje.

Conclusión

El PMOTDUM de Mérida es técnicamente correcto en su visión y principios. Ordena el territorio, protege el ambiente y corrige excesos históricos de crecimiento urbano. Sin embargo, no es autosuficiente. 

La propuesta en consulta es normativamente sólida, pero operativamente rígida. Funciona bien como marco de contención, pero podría fallar como instrumento único de gestión del crecimiento, sobre todo si no se acompaña de: Instrumentos financieros, Política de suelo, Programas de vivienda y Capacidad real de gestión municipal.

La pregunta es si tendrá la fortaleza para que se aplique no sólo a los ciudadanos, sino también a las instituciones públicas de los tres niveles de gobierno. También es importante ver si se podrá lograr la coordinación intergubernamental para dirigir la inversión pública con base a criterios técnico-urbanísticos y no político-electoreros.

La discusión pública debe centrarse menos en si el modelo es deseable y más en cómo hacerlo viable mediante un significativo aumento en la inversión pública para la capacidad y calidad de la infraestructura, equipamiento y espacios públicos, así como en la implementación de razonables instrumentos de suelo, financieros y de gestión urbana que incentiven la inversión privada. Solamente así el ordenamiento territorial podrá traducirse en una ciudad más justa, accesible y sostenible.

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