Notas acerca de la nueva Ley de Asentamientos Humanos

Después de una década de larga espera, finalmente el pasado 22 de diciembre de 2023 entró en vigor un conjunto de leyes y ordenamientos cuyo calado viene a representar una reforma urbana en el estado de Yucatán. Esta actualización del marco jurídico para el desarrollo de las ciudades y el ordenamiento del territorio incluyó un abanico de instrumentos que aportan una regulación unificada de temas antes aislados. Bajo innovadoras perspectivas de concurrencia, coordinación y concertación entre los tres órdenes de gobierno y actores económicos y sociales, se busca una adecuada gobernanza para retomar el papel rector estatal en la conducción de los procesos urbanos.   

Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento del Territorio y Desarrollo Urbano del Estado de Yucatán, desde ahora LAHOTDUY

En el número anterior de MetrópoliMid, Sergei López Cantón enlista y describe los nueve instrumentos jurídicos promulgados para esta reforma. Ahora, me limitaré al análisis de la ley que considero más importante por su impacto en el ordenamiento del territorio yucateco y el desarrollo de sus centros de población: la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento del Territorio y Desarrollo Urbano del Estado de Yucatán, desde ahora LAHOTDUY.

Esta nueva ley reemplaza a la Ley de Asentamientos Humanos que data de 1977 y fue actualizada en 1995 para incorporar las reformas constitucionales al artículo 115 que promovió el fortalecimiento municipal. Desde ese entonces no tuvo cambio alguno, a pesar de los avances que registró el andamiaje jurídico federal, especialmente con una nueva Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento del Territorio y Desarrollo Urbano aprobada en noviembre de 2016, y a la cual debían alinearse las entidades federativas. Esto no sucedió en Yucatán hasta 7 años después. Por este rezago, la planeación urbana en Yucatán se mantuvo con criterios y procedimientos obsoletos que la hicieron poco eficaz ante los violentos cambios que registró el desarrollo de las ciudades en los últimos treinta años.  

Particularmente omisa o cómplice se mostró la planificación frente a la desmedida explosión del modelo de ciudad dispersa y desarticulada que se desató desde la ley agraria de 1992. La eficacia perdida solo favoreció un voraz mercado inmobiliario.

«Después de una década de larga espera, finalmente el pasado 22 de diciembre de 2023 entró en vigor un conjunto de leyes y ordenamientos cuyo calado viene a representar una reforma urbana en el estado de Yucatán».

Oportunidad para aumentar la eficacia de las políticas públicas de planeación urbana

Ya hemos mostrado en colaboraciones anteriores las distorsiones extremas a las que llegaron la omisión regulatoria y el retroceso de las políticas públicas en la conducción del desarrollo de las ciudades. Baste señalar dos: el brutal encarecimiento del suelo y la proliferación de lotificaciones distantes, sin servicios y sin futuro urbano.

Ahora bien ¿qué escenario de oportunidades abre esta nueva ley para aumentar la eficacia de las políticas públicas en materia de planeación urbana? Después de un análisis comparativo entre ésta y la ley anterior, análisis ciertamente preliminar, me atrevo a señalar algunos de los avances e innovaciones significativos: los más de ellos se explican con claridad en los Considerandos y los que más conciernen a la planeación urbana están plasmados en el Título Tercero, Capítulo I (Sistema Estatal de Planeación y Gestión Territorial).

Algunos avances e innovaciones de la nueva Ley de Asentamientos Humanos

Bajo el amparo de la Ley anterior, era una práctica generalizada que las autoridades de los municipios procedieran a su arbitrio abusando de las atribuciones que les confiere el artículo 115 constitucional. Los más presionados por el proceso de urbanización se negaban a formular o actualizar sus planes urbanos o, si lo hacían, aprobaban planes evidentemente expansivos que zonificaban como zonas de crecimiento casi todo el territorio municipal, incluyendo áreas de valor ambiental o patrimonial. También aprobaban fraccionamientos y lotificaciones pasando por encima de las atribuciones del ejecutivo estatal. Otra práctica nociva era “municipalizar” conjuntos distantes para brindarles servicios públicos a un alto costo. 

  • El nuevo andamiaje jurídico refuerza la obligatoriedad de contar con programas de desarrollo urbano en todos los órdenes de gobierno y solamente aprobados si muestran la debida congruencia con los demás instrumentos del Sistema Estatal de Planeación y Gestión Territorial a cargo del IMDUT(1).
  • Otro avance de esta reforma urbana es la consideración del fenómeno metropolitano con toda su significación y trascendencia. La LAHOTDUY favorece la creación y operatividad de convenios, programas y organismos metropolitanos como institutos, consejos y observatorios.
  • Con el fin de adoptar la planeación urbana en los municipios y centros de población menos poblados y de escasos recursos presupuestales, se adopta la modalidad Esquema de Planificación Simplificada, obviando contenidos que se encuentren en un nivel superior de planeación que únicamente tendrán que referirse adecuadamente.
  • El contenido general de los demás instrumentos de planeación conserva la estructura de cuatro niveles: Antecedentes, Estratégico, Normativo, e Instrumental, no obstante, enfatiza la definición de metas y plazos medibles, prioridades de actuación, criterios de asociación y de compatibilidad de actividades (participación de agentes económicos y figuras ciudadanas) y un fuerte acento en seguimiento y evaluación del programa.  
  • Los programas municipales de desarrollo urbano se sustituyen por programas municipales de ordenamiento del territorio. Dejo para otra ocasión y hasta la aprobación del Reglamento, las implicaciones de este cambio en la definición de zonificaciones primaria y secundaria. Pero desde ahora, el Centro de Población ya no incluye en su definición a las áreas no urbanizables como las áreas de preservación ecológica y otras, tal como lo establecía la Ley anterior.
  • Obligatoria concurrencia y alineación de los programas. Este aspecto fue uno de los avances más reconocidos a nivel nacional de la Ley General aprobada en 2016 y se refiere a la alineación de los programas y de los sistemas estatales de planeación con esa Ley. Así, en Yucatán, del mismo modo se plantea la necesaria coordinación de los municipios con su ejecutivo estatal sujetando cada instrumento a lo establecido por los instrumentos de orden jerárquico superior que establece esta ley. 

Notas acerca de la nueva Ley de Asentamientos Humanos

Todos los instrumentos antes aislados e incluso enfrentados, del tipo que fueren, se ciñen a esta LAHOTDUY y su reglamento y se apegarán a los criterios generales de regulación ecológica vigentes. Esto presupone que el Programa Estatal de Ordenamiento del Territorio, actualmente en elaboración, afinará muchos aspectos del POETY que requieren más precisión y escalas más detalladas de zonificación para evitar abusos como la indiscriminada expedición de Factibilidades Urbano-Ambientales (FUA).

Gobernanza, gestión y congruencia

No está en los propósitos ni en los límites de estos breves comentarios abordar las implicaciones que el nuevo marco legal tendrá en la conducción ordenada y democrática del territorio y las ciudades de Yucatán. Se requeriría un esfuerzo interdisciplinar más prolongado para delinear el entreverado de leyes y demás ordenamientos y su impacto en temas como la debida gobernanza en la toma de decisiones, los procedimientos de gestión y participación de agentes y actores no gubernamentales, la transparencia y la rendición de cuentas y múltiples dimensiones que afectarán al territorio, las ciudades, el ambiente, la vivienda, la movilidad, el régimen de condominio y otros. Así que me limitaré ahora a los procedimientos que aseguran la congruencia de los programas de planeación en sus diferentes escalas espaciales. 

Notas acerca de la nueva Ley de Asentamientos Humanos

Nuevos procedimientos orientados a asegurar la congruencia de la planeación

El establecimiento del instituto (IMDUT) como responsable de emitir el Dictamen de Congruencia respecto a los instrumentos de planeación territorial según los términos establecidos por esta ley y su reglamento, es sólo una de las atribuciones que harán del IMDUT la instancia decisiva para aprobar la validez técnica y legal de los programas urbanos de origen metropolitano, municipal, de centro de población y otros de escala más reducida. También será responsable de la expedición de la Factibilidad Urbano Ambiental (FUA) y del Dictamen de Impacto Urbano. Parecería una acometida contra la autonomía municipal, pero el 115 constitucional les confiere atribuciones exclusivas en la definición y control del uso del suelo, siempre y cuando lo hagan en apego a planes y programas urbanos con plena vigencia.

El criterio de congruencia exige que todo instrumento pase por esa solicitud y dictaminación antes de su publicación en el diario oficial, su integración al sistema de información estatal y su registro ante el INSEJUPY. Hasta la publicación del Reglamento de esta nueva ley, se conocerán las sanciones administrativas ante el incumplimiento de las obligaciones de este conjunto de procedimientos.

Vigencia, plazos y costos del proceso de elaboración de los programas

Para finalizar estas notas, apunto las siguientes observaciones acerca de la vigencia de los programas y los plazos y costos de su proceso de elaboración.

Vigencia. Los instrumentos estarán vigentes en tanto no se expida otro del mismo nivel y ámbito territorial que lo sustituya. Se acabó el cortoplacismo y, en consecuencia, también el negocio de las consultorías que argüían la necesidad de actualizarlos en cada cambio de autoridades por una mala y convenenciera interpretación de la Ley General de Planeación, de carácter administrativo-presupuestal.

Plazos y costos. El asunto de los plazos es un tema que deberá afinarse cuidadosamente en el Reglamento por sus seguras afectaciones. Por ejemplo, el IMDUT, para expedir el Dictamen de Congruencia, tendrá un plazo máximo de respuesta de 90 días hábiles para la primera solicitud y de 45 en caso de una segunda solicitud. Este Dictamen de Congruencia, si bien asegura un ingrediente indispensable para una buena planeación, alarga en exceso la duración del proceso. 

Entonces, considerando los plazos establecidos por la ley, la elaboración de instrumentos municipales, por ejemplo, requerirá de los siguientes plazos a partir de la publicación de su inicio: 

Plazos para la elaboración de programas municipales

Elaboración 180 días hábiles; consulta pública 20 días; respuestas y modificaciones 20 días; aprobación del cabildo 20 días; solicitud del dictamen de congruencia ante IMDUT 15 días; respuesta del IMDUT o dictamen 90 días; solicitud al IMDUT de publicación oficial 10 días; emisión del certificado del IMDUT de aceptación de formatos impresos y digitales 5 días; solicitud de registro ante el INSEJUPY 20 días; publicación del registro en medios oficiales y un medio comercial 10 días. Todo lo cual arroja un plazo máximo de 390 días hábiles, un plazo máximo que puede reducirse en el mejor de los casos, pero que sigue siendo excesivo.

En cuanto a los costos del proceso, por el contrario, la nueva ley establece exenciones y estímulos en el diario oficial y el registro ante INSEJUPY. También reduce a un sólo periódico comercial las publicaciones de Inicio, Terminación con calendario de consultas e Inscripción en el registro. En enero de 2014 estos costos ascendían a $7,926.00 pesos por instrumento. Con las exenciones ese costo hubiera sido de sólo $1,176.00 por tres publicaciones de avisos en un periódico local. Un potencial ahorro del 85 %.

Los municipios, entre sus atribuciones, podrán además solicitar al ejecutivo estatal y a la federación (SEDATU) el asesoramiento y capacitación técnica para la elaboración y ejecución de sus instrumentos de planeación.

Conclusión preliminar

En términos de planeación urbana, la nueva ley aporta las innovaciones necesarias para fortalecer la rectoría del Estado en un proceso de urbanización desordenado, injusto y amenazante si continúa regido por la lógica de un mercado inmobiliario defectuoso, pero aún corregible.

 (1) Instituto de Movilidad, Desarrollo Urbano y Territorial.

Jorge Bolio Osés
Sociólogo por la UNAM y Maestro en Arquitectura por la UADY. Fue Director del Instituto Nacional de Antropología e Historia de Yucatán y Director Académico del CICY.