El registro del territorio es uno de los temas menos entendidos en la forma en la que se debería, pero no es única a nuestra realidad nacional, aunque sí se ha amplificado su problemática por la práctica usual, sobre todo en el contexto organizacional y político. Expliquemos esto a través de un nivel geográfico, organizacional y administrativo que no suele referirse en estos temas: las zonas metropolitanas.
Registro del territorio y derechos derivados
Empecemos por comprender un poco la problemática desde sus elementos fundamentales. El registro territorial, es decir el registro de todos los diversos elementos fijos al suelo, naturales y artificiales, físicamente delimitados, no es un tema menor. En nuestro país la experiencia histórica y desarrollo técnico-profesional no ha sido positiva del todo, y lo trataré explicando los diferentes componentes que intervienen en su configuración.
El catastro y el registro —público— existen ante la necesidad que ha estado presente mucho antes de la existencia misma de nuestra nación como soberana. Su existencia se fundamenta formalmente a partir de una mezcla jurídico-administrativo que emanó desde el Virreinato de la Nueva España, como parte del Imperio Español, por ser una necesidad administrativa, económica y política.
Nuestra nación se configura como una federación de “estados soberanos”, cuya organización política se inspiró en la de los Estados Unidos de América. La responsabilidad de la garantía legal a la propiedad privada y pública se encuentran en el ámbito de los estados, y por otra, la garantía a la propiedad social —comunal y ejidal— en el de la Federación. Por ello tenemos Registros Públicos de la Propiedad (y de Comercio) en las entidades federativas, el Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales (INDAABIN) y el Registro Agrario Nacional (RAN) que son parte de la Administración Pública Federal. Existen competencias complementarias, pero también cruzadas entre diferentes niveles de gobierno en lo relativo al registro de derechos de propiedad inmobiliaria.
Por otra parte, el registro físico, es decir el catastro, se encuentra afectado por los tres niveles de gobierno. Ahí, sin embargo, el asunto es más complejo. El Artículo 115 de nuestra carta magna plantea, de forma no tan directa —como debería— que los ayuntamientos municipales —como entidades “libres”— tienen la facultad para gestionar sus ingresos. (Congreso de la Unión, 2024, págs. Fracción IX, inciso a).
Por lo anterior, se asume que el catastro es una responsabilidad “netamente” municipal y, en la práctica en la mayor parte de nuestro país, así es, en cierta medida. Sin embargo, no dice que así tiene que ser, sino que la administración y disfrute de los ingresos impositivos municipales son gestionados por el ayuntamiento. Nada habla de la responsabilidad sobre la función catastral, aunque esta es una interpretación razonable, no es directa y clara.
El escenario más complejo
Ilustración 1. Zona metropolitana del Valle de México, la más compleja de todas.
Algunos se preguntarán cuál relación guarda esto con la Zonas Metropolitanas: Una muy compleja. Una zona metropolitana es una configuración territorial y administrativa, con una situación político y jurídica incierta. Aunque se cuente con un marco legal y normativo que establece su definición y declaración, no existe una organización político-administrativo efectiva para su gobierno.
El propio Artículo 115 constitucional en su fracción III faculta a los ayuntamientos a coordinar sus esfuerzos de gobierno con otros municipios (no alcaldías), pero no los obliga (Congreso de la Unión, 2024, págs. Fracción III, penúltimo párrafo), porque teóricamente para ello son parte de un Estado que debería fungir este rol.
Lo que sucede con el resto de las necesidades de registro territorial, es similar en cierta medida, aquella que no lleva el catastro municipal (o estatal). Los municipios no siempre son responsables ni de la adquisición (producción) de los datos relativos a la infraestructura de distribución de los diversos servicios —agua, gas, electricidad, telecomunicaciones— pero tampoco son beneficiarios receptores de esta información por parte de las empresas. La razón más frecuente esgrimida es la incapacidad para gestionarla, y en cierta medida, es cierto. Pero esto ocurre porque el marco legal y normativo no obliga a estas empresas a entregar y mantener actualizada la información de forma sistemática para que sean integradas por las autoridades locales.
Por último, la responsabilidad del registro general de los rasgos geográficos naturales y artificiales, de nuestro país es el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) a través de su Dirección de Geografía. Ahí la problemática está centrada no en su competencia técnica y operativa, sino en la insuficiencia de los recursos necesarios para implementar programas de producción y actualización de datos geográficos.
La problemática dentro de una entidad federativa, en lo relativo al inventario y valuación inmobiliaria, no es homogénea, porque algunos municipios enfrentan la responsabilidad con mayores recursos que otros. Además, otros son gestionados por las autoridades estatales, bajo criterios diferentes, con prioridades e inversiones que no necesariamente obedecen a la problemática local y tampoco la metropolitana.
Las zonas metropolitanas, por lo tanto, enfrentan una carencia crónica de información territorial actualizada —dentro de los márgenes sensatos—, por lo que la procuración de servicios, creación y mantenimiento de la infraestructura, la seguridad física de sus habitantes y su patrimonio nunca podrá ser resuelta. Son espacios permeables, con “un sistema venoso” que se define a partir de su trazo, que hace indistinguible su delimitación de forma clara por lo que los ámbitos de competencia de las autoridades locales no son inmediatamente evidentes.
Las zonas metropolitanas enfrentan una carencia crónica de información territorial actualizada —dentro de los márgenes sensatos—, por lo que la procuración de servicios, creación y mantenimiento de la infraestructura, la seguridad física de sus habitantes y su patrimonio nunca podrá ser resuelta.
Por ejemplo, un caso límite es la gestión integral de riesgos y protección civil, porque no puede abarcar la totalidad del territorio que define el espacio habitado y el área circundante, los riesgos y amenazas, recursos disponibles, etc., porque la realidad física es continua y no toma en cuenta las delimitaciones territoriales ni tampoco existen mecanismos expeditos de intercambio de información. Por lo tanto, la respuesta a los desastres no puede ser local si afectan a otros que no son parte de un municipio, o incluso una entidad federativa misma. Es importante la proximidad de la atención a desastres, pero no puede sustentarse en acciones que se limiten a esa escala solamente.
La información territorial y su gestión no pueden limitarse a las partes que la componen políticamente. Debe realizarse de forma coordinada, a un nivel donde los intereses locales —municipales— y superiores —estatales— no pueden interferir entre sí, sino que colaboren de forma transparente como un nivel de organización político-administrativo metropolitano.
No se ha asumido el rol tan importante que tiene el conocimiento y gestión territorial en las zonas metropolitanas, y que su mayor manifestación radica en que no es un tema atendido por los diferentes programas de modernización catastrales y de registro público. No existen normas y leyes específicas que estimulen y regulen la unificación de los criterios bajo la óptica de “metrópoli”.
Hay una enorme área de oportunidad ahí.
«La información territorial y su gestión no pueden limitarse a las partes que la componen políticamente. Debe realizarse de forma coordinada, a un nivel donde los intereses locales —municipales— y superiores —estatales— no pueden interferir entre sí, sino que colaboren de forma transparente como un nivel de organización político-administrativo metropolitano».
Bibliografía
Congreso de la Unión. (24 de 08 de 2024). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Obtenido de Cámara de Diputados: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CPEUM.pdf
