Entrevista con José Alfonzo Iracheta Carrol
MetrópoliMid entrevistó a José Alfonzo Iracheta Carrol, director general del Instituto Nacional del Suelo Sustentable, sobre los procesos de gestión del suelo en México.
Los retos del Instituto Nacional de Suelo Sustentable (INSUS)
El INSUS surge en el año 2016 para sustituir a la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT); se hace la reestructuración, justo porque el gran problema del suelo no es la regularización, sino la gestión para que no ocurran los asentamientos irregulares. Entonces, el INSUS nace con dos mandatos: por un lado, regularizar, y por el otro, llevar a cabo la gestión del suelo para evitar el crecimiento de estos asentamientos.
Cuando recibí el INSUS a finales del 2018, el instituto seguía manteniendo las funciones de la CORETT, se limitaba a solo regularizar el suelo y, además, lo hacía con los mecanismos que se tenían antes. Entonces, el gran reto fue actualizar a la institución: desde el estatuto orgánico, el manual de organización, la normatividad interna, las funciones, atribuciones, hasta construir programas nuevos e impulsar proyectos.
Nos tardamos 4 años en llegar al punto de construir todo el andamiaje institucional. La estructuración normativa, presupuestal y financiera ya está resuelta; con ello, quien venga, va a poder impulsar muchos más proyectos.
Una institución apartidista
Otro tema importante fue quitar el componente político, he buscado que sea una institución técnica, a diferencia de la CORETT que, históricamente, fue utilizada como un instrumento político. Hemos manejado de manera apartidista la coordinación entre distintos niveles de gobierno, entre los diferentes actores públicos, sociales y privados. Desde entonces ha sido así, platicar, proponer y buscar los mecanismos para construir soluciones específicas, sin involucrarnos en temas políticos.
Caso San Luis Río Colorado: primer proyecto de “Desarrollo Urbano Integral”
Al cierre de la administración vamos a terminar con 5 proyectos en proceso inicial, y uno más avanzado, que es el caso de San Luis Río Colorado, en Sonora. Este proyecto corresponde a una de las modalidades de la gestión del suelo que plantea el INSUS, que es la del desarrollo urbano integral. Es el primer gran proyecto del gobierno federal y tiene como principal objetivo el hacer ciudad.
En el caso de San Luis Río Colorado se buscó la realización de un proyecto que genere diversidad de usos, densidades, tipologías de vivienda, y la integración de varios estratos socioeconómicos, a modo de generar una deseabilidad en el espacio. Esta deseabilidad es capaz de producir círculos virtuosos en los procesos de gestión. Es decir, si más personas quieren vivir en la zona, se amplían las posibilidades de éxito del proyecto y se incrementa el valor de los usos de suelo rentables (como la vivienda residencial, o los usos económicos y comerciales).
El proyecto plantea el aprovechamiento de esos excedentes generados por la deseabilidad, para conducirlo hacia los fines de la política pública: obtener recursos para financiar (subsidiar) el suelo y la vivienda popular, social y autoproducida que se generarán dentro de la zona.
La falsa deseabilidad de los lotes de inversión en Mérida
En Mérida, el fenómeno de la expansión urbana y la especulación del suelo es uno de los más graves que ocurren en todo el país. Es justamente en estos casos en donde podemos hablar de dos “deseabilidades” diferentes: una es la que está ocurriendo al norte con los lotes de inversión, que es una deseabilidad de otro tipo, es hacer negocio con una tasa de rendimiento elevada, «Compro barato y en unos años vendo caro», que es sumamente distinta a la que plantea el INSUS en sus proyectos, que es una deseabilidad de vivir.
Mucha gente ya compra engañada lotes de inversión pensando que está comprando un pedacito de la ciudad más segura de Latinoamérica. En Mérida, la deseabilidad que predomina es la especulativa, pero si la comparamos con el contexto nacional, el espacio público y la ciudad completa resultan más deseables.
Entonces, en la ciudad de Mérida, como caso específico, se da el fenómeno especulativo con estos lotes de inversión, que se desarrolla en la zona norte considerada nueva, moderna y de moda, lo que genera una deseabilidad de expectativa, en donde no queda claro si algún día van a existir esos desarrollos o si alguien va a vivir ahí.
Este tipo de urbanizaciones deja el cuestionamiento: si te vas a ir a vivir a un fraccionamiento cerrado: ¿para qué te vas a Mérida?
Al final lo triste es que hay mucha gente que ha sido engañada con este tipo de inversiones, porque a lo mejor unos sí construirán en sus lotes, pero es muy complicado porque carecen de los servicios básicos y están tan distantes y dispersos que no es posible que sean autónomos y sostenibles.
«Entonces, en la ciudad de Mérida, como caso específico, se da el fenómeno especulativo con estos lotes de inversión, que se desarrolla en la zona norte considerada nueva, moderna y de moda, lo que genera una deseabilidad de expectativa, en donde no queda claro si algún día van a existir esos desarrollos o si alguien va a vivir ahí.
Este tipo de urbanizaciones deja el cuestionamiento: si te vas a ir a vivir a un fraccionamiento cerrado: ¿para qué te vas a Mérida?».
Los alcances de las leyes federales para contrarrestar la especulación del suelo
En muchos estados no han realizado las reformas relacionadas con la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano; lo saben y están tratando de actualizarse, como es el caso de Yucatán. Una ley general establece el criterio mínimo que deben tener los estados en su normatividad local, y el que se efectúe (o no) ese ajuste, es un trabajo que se tiene que impulsar localmente.
A pesar de este panorama que parece ser desalentador para disminuir la problemática de la expansión urbana y la especulación desde un ámbito local, a nivel federal existen otras leyes que se tienen que cumplir independientemente de la normativa estatal. Por ejemplo, en la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) se establece que no se puede llevar a cabo un cambio de uso de suelo forestal si no hay una autorización por escrito de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT); cualquiera de los desarrollos que están en la periferia metropolitana de Mérida te aseguro no lo tienen, y eso es motivo suficiente para que llegue la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) y clausure. Se están haciendo cambios en el uso del suelo pensando que es únicamente un tema local, pero cuando se realiza un impacto ambiental también trasciende a una cuestión federal.
En la reforma que se está discutiendo de la Ley General de Asentamientos Humanos en materia de especulación, se tiene un componente fuertísimo dirigido a los lotes de inversión. En Mérida es donde hay más, pero si te vas a Chihuahua, Sonora, Estado de México, Puebla… también se da. Es un cáncer que está comiendo al país.
La idea de la reforma es poner mecanismos normativos con incentivos/desincentivos poderosos. Si quieres seguir con los lotes de inversión, adelante, pero te va a salir extremadamente caro y, al final, ya no va a ser un negocio rentable.
De este modo se está diseñando la normatividad sin prohibir, sin decir «tú eres bueno o tú eres malo», simplemente, si quieres hacer ese tipo de inversiones que no están acorde a lo que establece la planeación, tienes que enfrentar todos los costos que le vas a generar a la sociedad.
«En la reforma que se está discutiendo de la Ley General de Asentamientos Humanos en materia de especulación, se tiene un componente fuertísimo dirigido a los lotes de inversión. En Mérida es donde hay más, pero si te vas a Chihuahua, Sonora, Estado de México, Puebla… también se da. Es un cáncer que está comiendo al país».
El encarecimiento del suelo y las afectaciones a la vivienda social
Otro tema igual de importante que se desprende de la especulación, es el encarecimiento del suelo. Hay muchas formas de ver este fenómeno: uno es desde la vivienda, y ni siquiera social, sino la que se encuentra por debajo de esta. La vivienda comercial más barata que vas a encontrar es de 700 mil pesos, menos de eso no hay, y en las familias de menores ingresos el problema que tienen es de liquidez. Con la autoproducción, las familias terminan pagando eso, pero en un plazo de 30 años, porque primero inician con el pie de casa, luego le agregan un cuarto, un segundo piso y así poco a poco consolidan su vivienda.
Entonces la autoproducción es un mecanismo para resolver el tema de la vivienda social, pero vuelves al origen, ¿dónde la vas a construir?, porque no hay suelo. Por esto considero que, en realidad, el único mecanismo viable de largo plazo son los proyectos de desarrollo urbano integral, como el caso de San Luis Río Colorado, que tienen la ventaja de ser flexibles y tomar muchas formas.
Puede estructurarse con un componente mucho más fuerte hacia la vivienda social o hacia la vivienda comercial, se puede tener mixturas distintas y, sobre todo, propicia el autofinanciamiento, porque si no tienes recursos para apoyar este tipo de proyectos no hay forma de que sea sostenible. Por ejemplo, la Comisión Nacional de Viviendas (CONAVI) puede producir, por decir, 100 mil viviendas al año, pero respecto a la necesidad, es nada, y no hay dinero que alcance para subsanar esa escasez.
La vivienda comercial más barata que vas a encontrar es de 700 mil pesos, menos de eso no hay, y en las familias de menores ingresos el problema que tienen es de liquidez. Entonces la autoproducción es un mecanismo para resolver el tema de la vivienda social, pero vuelves al origen, ¿dónde la vas a construir?, porque no hay suelo. El único mecanismo viable de largo plazo son los proyectos de desarrollo urbano integral.
Cambio en el paradigma del papel del Estado como proveedor de suelo urbanizable
Con proyectos como San Luis, planteamos el aprovechamiento de la fuerza del mercado para financiar a quienes necesitamos que financien. El estado aporta proporcionalmente mucho menos recursos que con el modelo anterior de “reservas territoriales”, donde todo el presupuesto municipal se gasta en comprar suelo.
Por el contrario, si planteamos el cambio de paradigma hacia el modelo de gestión de desarrollo urbano integral que plantea el INSUS, en lugar de que el estado compre suelo con presupuesto limitado, mejor suma al proyecto a los dueños de ejidos, al sector privado y al social, para tener mayor alcance y viabilidad en las propuestas de crecimiento urbano.
A los dueños les conviene más, porque parte de la plusvalía que genera el proyecto se les va a quedar a ellos. A un ejido le dices «vas a lotificar ésta hectárea y estás vendiendo 60 lotes a 50,000 pesos cada uno, eso te va a dar 3 millones, pero qué pasa si en esa hectárea, en lugar de 60 construimos 150 viviendas con espacio público y servicios; tu ganancia ya no va a ser de 3 millones, va a ser de 8 millones». Como propietario te conviene hacerlo, pero como estado te conviene mucho más, porque la inversión requerida en infraestructura es menor, se ofrece una mejor solución habitacional y se aprovecha más el territorio.
Con los proyectos de Desarrollo Urbano Integral todo mundo gana: metes orden en la ciudad, incorporas el suelo que necesitas (no solo el que te alcanza), y la salida de recursos es mucho menor. Prácticamente al estado no le cuesta (económicamente) nada, en lo que sí invierte es en la formación de las asociaciones, en gestionar.
La realización de estos proyectos depende de los procesos de gestión, que son complicados y donde tienes que tener mucha claridad. El trabajo empieza con la evaluación normativa, después con el diseño técnico del proyecto, para posteriormente sentarte y conversar con cada uno de los propietarios y convencerlos de que vale la pena el proyecto. Muchas veces el trabajo implica la modificación de la propia legislación para establecer mecanismos que te ayuden a consolidar y asegurar esos intercambios; por ejemplo, el impulsar un predial creciente para quien no desarrolle ese predio.
«Si planteamos el cambio de paradigma hacia el modelo de gestión de desarrollo urbano integral que plantea el INSUS, en lugar de que el estado compre suelo con presupuesto limitado, mejor suma al proyecto a los dueños de ejidos, al sector privado y al social, para tener mayor alcance y viabilidad en las propuestas de crecimiento urbano».
Aplicación del Modelo de Desarrollo Urbano Integral en ámbitos urbanos consolidados
El enfoque de nuestro modelo también es aplicable para el rescate de áreas dentro de la ciudad. Por ejemplo, en una zona con muchos baldíos, se puede generar un polígono de actuación concentrado. Se delimita un área que cubra los baldíos, se constituye un fideicomiso, y se realiza la gestión con cada uno de los dueños, los cuales aportan el suelo y se vuelven accionistas del fideicomiso acorde al valor que resulte en el avalúo. De este modo, se impulsa el desarrollo de toda la zona y no de los predios en individual.
Las inversiones y el rendimiento que se genere se canalizan hacia el espacio público, la infraestructura… a lo que haga falta. Teniendo un polígono de acción, incluso puedes definir un intercambio de potencialidades, por ejemplo, si en determinada zona hace falta espacio público, se habla con los dueños del predio y se les dice «tu predio no lo vas a desarrollar, sino que va a destinarse para un parque, pero ese derecho que tenías sobre el suelo te lo doy acá en otro sector dentro de la zona».
De este modo, el derecho que tenía el propietario sigue intacto, y generé espacio público donde no había; con este mecanismo estoy asegurando una planeación mucho más sólida y estructurada en el interés común y no en el individual.
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