Más allá del papel: el PMOTDUM y sus programas parciales

Oct 20, 2026 | Artículos, Publicaciones, Zona Urbana

El Programa Municipal de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano con visión al 2050 (PMOTDUM) y los primeros cuatro Programas Parciales de Desarrollo Urbano (PPDU) plantean una pregunta distinta a la de su contenido: ¿qué cambios realizan en la ciudad? Este texto revisa qué regulan, qué innovan, qué proyectos se desprenden de ellos y qué puede afirmarse hoy sobre su efecto futuro en la ciudadanía.

Dos instrumentos, un sistema

El PMOTDUM es el instrumento de mayor jerarquía de la planeación municipal. Su nivel estratégico establece el modelo de ciudad: una visión escalonada (2030, Mérida Ordenada; 2040, Mérida Funcional; 2050, Mérida Justa) y tres políticas de desarrollo: Crecimiento, Consolidación y Conservación. Su nivel normativo traduce ese modelo en reglas aplicables a todo el municipio: la zonificación primaria y secundaria, los usos del suelo y sus niveles de impacto, y los coeficientes de ocupación, utilización y suelo libre (COS, CUS y CSL). Para hacerlas operativas, el Programa divide el territorio en 14 Zonas Urbanas de Intervención (ZUI) y reconoce 103 Secciones de Orden Urbano (SOU), unidades menores en las que la norma se aplica con mayor precisión. Cada ZUI está prevista para contar con su propio programa parcial.

Los PPDU parten de esa estructura y la detallan en la ZUI. Mantienen los mismos niveles, pero con el contenido propio de la zona: su objetivo y sus proyectos, y la compatibilidad de usos y los parámetros que corresponden a cada SOU. La relación entre ambos instrumentos es, por tanto, de precisión y no de sustitución. En una ZUI que aún no cuenta con programa parcial, el territorio se ajusta a la norma del PMOTDUM; donde ya existe, se aplica el parcial, que debe ser congruente con el programa municipal. Mientras se elaboran los parciales restantes, ambos instrumentos operarán al mismo tiempo, cada uno en zonas distintas (figura 1).

Figura 1. Cinco escalas de planeación. El PMOTDUM define el modelo y la norma para todo el municipio; los programas parciales los precisan según lo que cada ZUI necesita.

Qué regulan e innovan

Ambos instrumentos regulan decisiones sobre el suelo, no la ejecución de obra pública. Definen qué puede construirse o instalarse en un lugar, con qué intensidad y en qué condiciones: el uso del suelo y su compatibilidad según niveles de impacto; la intensidad de aprovechamiento, mediante COS, CUS y CSL y, en los parciales, parámetros como la altura. El PMOTDUM regula además dónde puede crecer la ciudad, a través del Límite Urbano 2050. Los proyectos que enuncian los parciales, en cambio, no se derivan automáticamente de la norma: dependen de presupuesto, responsables y calendario.

Consolidar antes que expandir. El crecimiento de la ciudad se plantea a partir de una cuenta verificable: el suelo que necesitará la población proyectada al 2050 se contrasta con el suelo urbanizable que ya existe dentro del Límite Urbano. Como ambas cantidades prácticamente coinciden, el Programa no justifica nuevas periferias y orienta el crecimiento hacia la redensificación, el aprovechamiento de baldíos y suelo subutilizado y la ocupación de áreas ya servidas. En la práctica, la inversión pública se dirige a donde ya hay infraestructura, y la expansión deja de ser el supuesto por defecto.
Escalas intermedias explícitas. ZUI y SOU (habitacionales, mixtas e industriales) sustituyen la interpretación caso por caso por unidades de zonificación reconocibles.
Norma coordinada en dos escalas. Al compartir estructura, el programa municipal y los parciales reducen vacíos y contradicciones entre sí.
Gestión territorial. Los parciales incorporan transferencia de derechos de edificación, comités de gestión territorial por ZUI y un fondo de mejoramiento urbano (IMPLAN, 2026).
Alcance territorial ampliado. Por primera vez, la planeación incorpora a las 47 comisarías y los diagnósticos de los parciales integran análisis de vulnerabilidad con perspectiva de género.

Qué cambios se prevén

Los cuatro parciales abarcan el 46% del territorio, de modo que su ámbito de aplicación coincide con la mayor parte de la ciudad consolidada. Los cambios previstos, por zona, son los siguientes:

Elaboración propia a partir de los PPDU Fuente: PPI 2026

Los Programas (entre PMOTDUM y PPDU) concentran más de 100 proyectos urbanos. La comunicación oficial de su aprobación los agrupa en cuatro líneas: ambientales (refugios climáticos, corredores verdes e infraestructura verde-azul); de movilidad (conectividad peatonal y ciclista, transporte público y vías compartidas); de aprovechamiento de vacíos urbanos; y de equipamiento y patrimonio, en espacios públicos y sitios de valor histórico.

Impacto en la ciudadanía: lo comprobable y lo pendiente

El efecto de estos instrumentos no se percibe en el documento, sino en las decisiones que lo aplican. A la ciudadanía llegan por tres vías: la norma que rige cada predio, la transformación gradual del suelo que esa norma permite y los proyectos públicos que los parciales proponen.

La vía normativa se expresa en certeza (Azuela, 1989): saber en qué ZUI y SOU se ubica un predio, qué uso es compatible, qué parámetros aplican y qué autorizaciones corresponden. Su efecto depende del tipo de suelo. En las SOU habitacionales, los coeficientes COS, CUS y CSL y, en los parciales, la altura fija cuánto puede construirse. En las mixtas, la compatibilidad de usos y los niveles de impacto dan previsibilidad a quien emprende y protegen la convivencia entre vivienda y actividad económica. En las industriales, la zona de amortiguamiento obligatoria define la exposición de los vecinos a externalidades. En los tres casos, los incrementos de CUS condicionados a la jerarquía vial y al área arbolada dirigen la densificación hacia los ejes mejor conectados y la vinculan con un beneficio ambiental colectivo.

La transformación del suelo es acumulativa: cada licencia conforme a la norma acerca el territorio a la densidad objetivo y a la mezcla de usos prevista, con efectos en servicios de proximidad, tiempos de traslado y ocupación de baldíos. Los proyectos públicos son la vía más visible, y los diagnósticos ya descritos son su línea base. Comprobar estos efectos exige que el Consejo Consultivo Municipal de Desarrollo Urbano y Vivienda y el Observatorio Urbano de Mérida sesionen, evalúen y publiquen, por zona y tipo de SOU, la aplicación de las reglas, el cambio en uso e intensidad del suelo, la permanencia de residentes y el avance de los proyectos.

De la norma al territorio

El PMOTDUM define hacia dónde va Mérida y con qué reglas; los parciales definen cómo se llega en cada zona y con qué proyectos. Su innovación no está en ninguno por separado, sino en haber sido concebidos como un sistema: la visión desciende hasta el predio a través de las ZUI y las SOU, y la evidencia de lo que ocurre en cada predio regresa a los indicadores que permiten corregir el rumbo.

Ese sistema tiene tres condiciones para funcionar: vigencia plena con cartografía oficial consultable que permita a cualquier persona ubicar su predio y conocer la norma que le corresponde, ejecución de la cartera de proyectos con responsable y calendario y un seguimiento público que compare zonas y tipos de suelo, y que distinga entre la existencia de las reglas, su aplicación y los cambios observables en las condiciones de vida. Mientras esas condiciones se cumplan, el impacto de estos instrumentos será, sobre todo, de certeza: reglas públicas, estables y aplicables que permiten a la ciudadanía anticipar la transformación de su entorno, y al Municipio ordenar su territorio.

Referencias

Azuela, A. (1989). La ciudad, la propiedad privada y el derecho. El Colegio de México.
Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (2024). Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano [Texto vigente; publicada en el DOF el 28 de noviembre de 2016, última reforma publicada en el DOF el 1 de abril de 2024]. Recuperado el 1 de octubre de 2026, de https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGAHOTDU.pdf
Diario de Yucatán. (2026, 22 de septiembre). El Cabildo de Mérida aprueba cuatro programas de desarrollo. https://www.yucatan.com.mx/merida/2026/09/22/el-cabildo-de-merida-aprueba-cuatro-programas-de-desarrollo.html
Faludi, A. (2000). The performance of spatial planning. Planning Practice & Research, 15(4), 299-318.
H. Congreso del Estado de Yucatán. (2025). Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Yucatán [Decreto 702/2023, publicado en el Diario Oficial del Gobierno del Estado el 22 de diciembre de 2023; última reforma publicada el 17 de abril de 2025]. https://www.poderjudicialyucatan.gob.mx/digestum/marcoLegal/02/2023/DIGESTUM02394.pdf
Instituto Municipal de Planeación de Mérida [IMPLAN]. (2026). Programa Municipal de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de Mérida 2050. Ayuntamiento de Mérida.
Proyectos y Planeación integral [PPI] e Instituto Municipal de Planeación de Mérida [IMPLAN]. (2026). Programas Parciales de Desarrollo Urbano de Mérida 2026-2050. Documento técnico presentado al Consejo Consultivo Municipal de Desarrollo Urbano y Vivienda, 3 de septiembre de 2026.